Öffentliches Baurecht

16.03.2009

Zum Verhältnis von Artenschutz- und Baurecht der Kommunen

Hatten die FFH- und die Vogelschutzrichtlinie bisher vor allem im Bereich des Gebietsschutzes das nationale Naturschutzrecht maßgeblich beeinflusst, so bildete sich in den letzten Jahren mehr und mehr die Erkenntnis heraus, dass auch der in diesen Richtlinien vorgesehene Artenschutz Umsetzungsanforderungen an die nationalen Gesetzgeber stellt.

Diese sich aus den Art. 12 und 15 der FFH-Richtlinie sowie Art. 5 und 9 der Vogelschutzrichtlinie ergebenden Anforderungen wurden vom Bundesgesetzgeber im Rahmen des Ersten Änderungsgesetzes zum BNatSchG (BGBl. I v. 12.12.2007) aufgegriffen. Zuvor hatte der EuGH in seiner Entscheidung vom 10.1.2006 das bisherige deutsche Artenschutzrecht im BNatSchG heftig kritisiert und eine Anpassung angemahnt.

Die bisherigen artenschutzrechtlichen Regelungen im BNatSchG hatten kaum Auswirkungen auf die Vorhabenzulassungen bzw. die Bauleitplanung der Gemeinden. Für Vorhabenzulassungen nach den §§ 34, 35 BauGB galt – vermittelt durch § 43 Abs. 4 BNatSchG (aF) iVm. § 19 BNatSchG –, dass für sie die artenschutzrechtlichen Verbote nicht gelten sollten, weil etwaige Beeinträchtigungen, die sich als unausweisliche Konsequenz rechtmäßigen Handeln ergaben, besonders geschützte Arten jedenfalls nicht als absichtlich im Sinne von § 19 BNatSchG (alte Fassung – aF) anzusehen seien. Für die Bauleitplanung galt letztlich Ähnliches: Zwar mussten die artenschutzrechtlichen Vorgaben über den Grundsatz der Plannichtigkeit bei dauerhaft ausgeschlossener Planverwirklichung (§ 1 Abs. 3 BauGB) beachtet werden. Jedoch wurde angenommen, dass bei Vorliegen einer Befreiungslage im Sinne von § 62 BNatSchG kein dauerhaftes Hindernis anzunehmen sei. Überdies wurde auch hier verbreitet auf § 43 Abs. 4 BauGB (aF) abgestellt und behauptet, dass die Verarbeitung der Eingriffsregelung im Rahmen der planerischen Abwägung dem Fall des § 43 Abs,4 BNatSchG (aF) gleichzustellen sei.

In den neuen Regelungen im BNatSchG (§§ 42, 43 neue Fassung – nF) ist § 43 Abs. 4 BnatSchG (aF) zwar nicht mehr enthalten, jedoch wurde in den neuen Absätzen 4 bis 5 des § 42 BNatSchG wieder eine weitgehende Freistellung der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft und von sonst rechtmäßigen Eingriffen (hierzu gehören auch Vorhabenzulassung und Bauleitplanung) eingeführt.

Das Prüfungssystem, welches dem bekannten FFH-Recht des § 34 BNatSchG sehr ähnelt, schichtet die Frage, ob ein Verstoß gegen Artenschutzrecht vorliegt, auf vier Ebenen ab: (1) National sowie europarechtlich geschützte Arten werden grundsätzlich von den Verbotstatbestände des § 42 Abs. 1 BNatSchG erfasst. (2) Daran anknüpfend bestehen jedoch für Eingriffe, die nach § 19 BNatSchG bzw. des BauGB erfolgen, bestimmte Sonderregelungen, § 42 Abs. 5 BNatSchG (nF). (3) Soweit eine Art geschützt ist und keine Sonderregelungen eingreifen, kann ein Verstoß gegen einen der Verbotstatbestände durch die Ausnahmen des § 43 Abs. 8 BNatSchG gerechtfertigt werden. (4) In (wohl dann nur noch wenigen) Fällen, in denen eine Ausnahme nach § 43 Abs. 8 BNatSchG nicht gerechtfertigt werden kann, besteht dann noch die Möglichkeit, für Härtefälle eine Befreiung nach § 62 BNatSchG zu erteilen. Dieses, hier nur grob angerissene, Regelungsregime wird trotz der zuletzt vorgenommen Verschärfungen der Anforderungen an Sonderregelungen in vielfacher Hinsicht noch immer heftig kritisiert und noch immer nicht in Gänze für europarechtskonform gehalten. Dazu der Blick auf die Vorhabenzulassung bzw. die Bauleitplanung:

An der grundsätzlichen Relevanz des Artenschutzrechts für die Bauvorhabenzulassung bzw. die Bauleitplanung haben die vorgenommen Änderungen nichts geändert. Sowohl Bauvorhaben als auch die Bauleitplanung können geschützte Arten beeinträchtigen und unter die Verbotstatbestände des § 42 Abs. 1 BNatSchG (nF) fallen (Siehe Schritt 1). Im zweiten Prüfungsschritt ist nunmehr § 42 Abs. 5 BNatSchG (nF) zu beachten, der wiederum gewisse „Schutzbereichsverkürzungen“ für Bauvorhaben und die Bauleitplanung vorsieht. ,So bietet bspw. § 42 Abs. 5 S. 3 (nF) BNatSchG bei nach dem BauGB zu beurteilenden Vorhaben die Möglichkeit, durch sog. vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen die Annahme eines Verstoßes durch das Vorhaben gegen eines der Verbote des § 42 Abs. 1 BNatSchG (nF) zu verhindern. Das Beschreiten des beschwerlicheren Weges über die Ausnahme- bzw. Befreiungsprüfung (Schritt 3 bzw. 4) ist dann bei solchen Vorhaben nicht notwendig. Soll also ein Bauvorhaben zugelassen werden, dass unter Umständen gegen eines der Verbote aus § 42 Abs. 1 BNatSchG (nF) verstößt, kann durch Ausgleichmaßnahmen eine Prüfung der Ausnahmevoraussetzungen des § 43 Abs. 8 BNatSchG (nF) verhindert werden.

Wie schon bei § 43 Abs. 4 BNatSchG (aF) stellt sich die Frage der Europarechtskonformität. Denn auch wenn sich der Bundesgesetzgeber bei der Fassung von § 42 Abs. 5 S. 3 BNatSchG (nF) zumindest auf einen Auslegungsleitfaden der Kommission zur FFH-Richtlinie berufen kann, ist es nicht sicher, ob sich auch der EuGH dieser Sichtweise der Kommission anschließt. Der EuGH hat im Fall einer Klage aber die Deutungshoheit, die der Bundesrepublik Deutschland gerade im Bereich des Flächen- und Artenschutzrechts schon wiederholt zum Problem geworden ist und wegen der festgestellten Europarechtswidrigkeit Nachbesserungen der gesetzlichen Regelungen hat notwendig werden lassen (Vgl. EuGH, Urteil vom 17.9.1987 – Rs. 412/85 (mangelhafte Umsetzung der Artenschutzregelungen), Urteil vom 11.9.2001 – Rs. C-71/99 (unzureichende Gebietsmeldungen) bzw. Urteil vom 10.1.2006 – C-98/03 bzw. EuGH (mangelhafte Umsetzung der Arten- und Flächenschutzregelungen)).



Zurück